Dat is het gevolg van een nieuwe vorm van aanbesteden waarbij de risico's worden uitbesteed aan particuliere consortia.

'Eigenlijk wordt de bieder gevraagd een gratis ontwerp te maken dat tot het laatste schroefje is gespecificeerd. En dat voor een wedstrijd die heel lang duurt en waarbij de bieder tot op het laatst bot kan vangen', zegt Norbert van Doorn van het adviesbureau Procap dat vaak wordt ingehuurd door zowel de overheid als bouwconsortia. 'Als je niet wint, lopen de verliezen al snel in de miljoenen.'

Bij omvangrijke aanbestedingen kiest de rijksoverheid steeds vaker voor zogeheten concessiecontracten. Particuliere consortia moeten zorgen voor het ontwerp, de bouw, de financiering en het onderhoud, ook wel bekend als DBFM, de afkorting voor design, build, finance and maintain. De overheid betaalt niet voor het eindproduct, maar periodiek voor de beschikbaarheid van een weg, tunnel, brug of gebouw gedurende twintig tot dertig jaar.

Tegenvaller

Het ministerie van Financiën claimt een besparing van honderden miljoenen euro's, omdat de overheid niet langer opdraait voor tegenvallers, zo blijkt uit een voortgangsrapportage die deze maand bekend werd. Verkeer en Waterstaat en de Rijksgebouwendienst hebben de afgelopen jaren geëxperimenteerd met diverse DBFM-contracten. Nu moet dit model ook zo veel mogelijk op gemeentelijk niveau worden gevolgd.

Omdat de financiering aan de particuliere sector wordt overgelaten, zou de overheid niet langer per definitie voor de goedkoopste optie kiezen. Bij DBFM-aanbestedingen is het aan de bouwconsortia om rendabele innovatieve oplossingen te bedenken, laat Verkeer en Waterstaat weten. 'Maar er wordt juist veel te weinig gebruikgemaakt van de creativiteit van de opdrachtnemers', meent Van Doorn van Procap. 'Op zichzelf is DBFM een goed instrument, maar in de praktijk worden de opdrachten nog te veel in detail voorgekauwd, net als een bouwbestek bij de traditionele aanbestedingen.'

Detailplannen

De winst die Financiën claimt gaat ten koste van biedende bouwers', meent Hennes de Ridder, hoogleraar Methodisch en Integraal Ontwerpen aan de Technische Universiteit Delft. Aannemers moeten in een vroeg stadium al een zeer gedetailleerd totaalplan indienen, terwijl de procedure vervolgens nog jaren kan duren.

Het Rijk vergoedt slechts een klein deel van de kosten die de afgevallen bieders voor de tender hebben gemaakt. Dat belemmert de concurrentie, zeggen ook veel aannemers, omdat slechts een klein aantal bouwbedrijven het zich kan veroorloven om veelvuldig een verlies te nemen doordat ze in de slotfase afvallen.

Volker Wessels incasseerde vorig jaar een pijnlijk verlies toen het in de laatste fase afviel voor de aanbesteding van de A2-tunnel bij Maastricht. De voorbereiding had het bedrijf euro 13 mln gekost, waarvan het slechts euro 3 mln vergoed kreeg door Verkeer en Waterstaat. 'Dat doe je dus niet meer als aannemer', zei topman Gerard van Aast begin dit jaar tegen het vakblad Cobouw. 'Zo inschrijven is niet vol te houden.' Nu dingt Volker Wessels toch weer naar DBFM-contracten, hoewel het pleit voor een eerdere beperking van het aantal gegadigden om onnodige kosten te voorkomen.

Voorbereidingskosten

Ook BAM doet ondanks de nederlaag bij dezelfde A2-aanbesteding nog altijd mee aan de nieuwe aanbestedingsmethode. 'We spelen bewust in op deze trend', zegt een woordvoerder. De recente aandelenemissie van bijna euro 250 mln is vooral bedoeld om de publiek-private activiteiten te versterken. 'We moeten zelf immers ook een verplichting aangaan.' BAM vindt wel dat de overheid te veel details in een te vroeg stadium eist. 'Daarom heb je gigantisch hoge voorbereidingskosten, terwijl je heel lang in onzekerheid leeft.'

Toch reageren de meeste aannemers overwegend positief op DBFM-aanbestedingen, zo blijkt uit een rondgang langs grote concerns, waaronder Ballast Nedam, BAM, Dura Vermeer, Strukton en Volker Wessels. 'Het voordeel voor de opdrachtgever en de winnende partij is dat alles goed is uitgedacht en er geen kostenoverschrijdende verrassingen meer zijn tijdens de uitvoering en operatie', zegt Harbert van der Wildt van Ballast Nedam.'

Maar aannemers zijn veel minder gelukkig dan ze doen voorkomen, denkt Joop Koppenjan van de Faculteit Techniek, Bestuur en Management van de TU Delft. 'Ze zeggen het niet hardop, maar als ze konden kiezen, zouden ze de ouderwetse manier volgen waarbij het financiële risico bij de opdrachtgever ligt.' Hij wijst erop dat ook het Rijk hoge voorbereidingskosten maakt, omdat het bij gebrek aan juridische, financiële en technische expertise veel extern advies moet inhuren. 'Ze noemen dat leergeld, maar worden die kosten allemaal wel meegewogen?'

Louis Braam van het veelvuldig ingehuurde adviesbureau Rebel Groep schat dat deze kosten voor de opdrachtgever doorgaans zo'n 5% van de totale omvang van het project bedragen. 'Maar de overheid leert steeds beter om het zelf te doen', zegt hij. 'We hebben onszelf bij Rijkswaterstaat en de Rijksgebouwendienst al aardig overbodig gemaakt.'

Slechts een klein aantal bouwers kan zich het verlies van meerdere tenders veroorloven