Op studiereis door China ontdekt CPB-directeur Coen Teulings de zwakke plekken van het economische wonder: pensioen en staatsbedrijven. Het lijkt verdacht veel op Japan, kort voor de economische implosie van de jaren negentig.
door Coen Teulings foto getty
Dat China een economische grootmacht is geworden behoeft geen betoog, maar het blijft een indrukwekkende prestatie. In vergelijking met mijn vorige bezoek, vijf jaar geleden, was tijdens mijn studiereis afgelopen najaar de groei duidelijk te zien in de straten van Peking, Sjanghai en Hongkong. Maar wat mijn gesprekken tijdens deze laatste reis ook duidelijk maakten, is dat de schijnbaar moeiteloze aaneenschakeling van prachtige economische cijfers niet probleemloos gaat. China heeft net als iedere andere economie een aantal zwakke punten. Een vergelijking met het Japan in de jaren negentig voorafgaand aan zijn economische implosie dringt zich op. Afgaand op de gesprekken met diverse wetenschappers en partijkaders en mijn algemene indrukken, zijn er denk ik twee belangrijke zwakke punten die onderbelicht zijn in de discussie over China en daarom centraal staan in dit reisverslag: de financiering van pensioenen en de dominantie van het staatsbedrijfsleven.
Eerst enkele opmerkingen over de economische context waarin mijn bevindingen moeten worden gezien. De economische groei van China blijft goed, maar na een geweldig herstel in de tweede helft van 2009 en in 2010, zakt de groei in 2011 en daarna wel af, naar zo’n 8 procent. Dat is nog altijd imposant maar tegelijkertijd is het wel realistischer dan de double-digit-groei van de afgelopen jaren. Immers, het oneindige reservoir van goedkope arbeid van het platteland begint op te raken. Op de langere termijn wordt de Chinese groei vooral gedreven door urbanisatie en een hogere inzet van kapitaal in vergelijking met arbeid in de productie. China spaart een geweldig deel van zijn nationale inkomen. Hoewel niet alle cijfers even betrouwbaar lijken, is de particuliere consumptie op dit moment slechts 35 procent van het bruto binnenlands product. Als er zo weinig wordt geconsumeerd, is er dus veel meer kapitaal beschikbaar om te investeren. Snelwegen, vliegvelden en hogesnelheidslijnen worden uit de grond gestampt alsof het niks is.
Nu woont ongeveer 50 procent van de Chinezen in de stad. In geïndustrialiseerde landen is dat al 70 tot 80 procent. De komende vijftien jaar wil China die stap ook maken. Dat betekent dat nog eens driehonderd miljoen mensen naar de stad verhuizen. Dat brengt onder andere sociale problemen met zich mee, zoals de manier waarop met bejaarden wordt omgegaan. Dat werd mij bijvoorbeeld duidelijk tijdens een inleiding over vergrijzing die ik hield voor de Chinese Academie van Wetenschappen. Ik verkeerde in de veronderstelling dat de Chinezen daar wellicht wat aan zouden kunnen hebben, maar de gesprekken over dit onderwerp waren mijn meest verbijsterende ervaringen in Peking. Bestuurders ontkennen simpelweg dat vergrijzing voor China leidt tot grote sociale of budgettaire problemen.
Het kost moeite om hiervan de achtergrond te begrijpen. Is het een gebrek aan begrip of bekendheid met de cijfers? Wil men tegenover buitenlanders simpelweg niet toegeven dat de vergrijzing China hard gaat raken? Heeft het te maken met het lage niveau van pensioenen en geringe kosten van de gezondheidszorg?
Gebrek aan begrip speelt vast en zeker geen rol, want de kwaliteit van de beleidsdiscussies in China is hoog. Het tegenover buitenlanders niet willen toegeven dat er een probleem is, lijkt wel van enig belang. Problemen rond vergrijzing worden echter vooral als een nieuw westers kritiekpunt gezien: eerst de wisselkoers, toen de Dalai Lama en nu de vergrijzing.
Maar de cijfers liegen niet. In de bevolkingsopbouw daalt het aandeel van de leeftijdsgroep 0-14 jaar gestaag. Van 29 procent in 1990, via 21 procent in 2010 naar 16 procent in 2050.
Het aandeel mensen dat ouder is dan zestig jaar, beweegt precies andersom: van 9 procent in 1990, via 12 procent in 2010 naar 31 procent in 2050.
In China is de officiële pensioenleeftijd 60 jaar voor mannen en 55 jaar voor vrouwen. Feitelijk gaan veel mensen nog eerder met pensioen. Wat resteert, is het aandeel van de beroepsgeschikte bevolking. Dit steeg van 62 procent (1990) naar 67 procent in 2010, maar zal weer dalen naar 53 procent in 2050. Dit verklaart deels ook de fantastische groeiprestatie tot nog toe: de beroepsgeschikte bevolking bevindt zich precies op haar hoogtepunt. Maar de daling volgt onherroepelijk. Dat resulteert naar verwachting op de middellange termijn ook in structureel lagere groeicijfers.
Net als in het Westen roept dit de vraag op hoe de ouderenzorg is georganiseerd. Traditioneel wordt deze binnen de familie verleend, vaak door met drie generaties in één huis te wonen. De problemen met ouderenzorg ontstaan in de groeiende steden, waar de eenkindpolitiek lange tijd strikt werd gehandhaafd en vrouwen steeds later kinderen krijgen. Het driegeneratiehuis heeft plaatsgemaakt voor een tweegeneratiehuis. Op het platteland zijn er nu in de regel twee kinderen en vier kleinkinderen om voor twee bejaarde ouders te zorgen, maar in de stad is dat nog maar één kind. Gezien de bovengenoemde trek naar de stad van de plattelandsjongeren, blijven de bejaarden dus achter.
Ik kreeg de indruk dat niemand precies weet wat het saldo van deze twee krachten is. Laat staan dat er beleid voor wordt ontwikkeld.
Vroeger had iedereen die bij een staatsbedrijf werkte een gegarandeerd pensioen. Toen deze bedrijven werden geprivatiseerd, werd de pensioenverplichting van de geprivatiseerde bedrijven overgenomen door de staat. Sindsdien is er eigenlijk geen goede pensioenregeling meer. Er is wel een spaarfonds opgericht met daarin vermogenstitels (producten die een vermogen vertegenwoordigen) ter waarde van enkele procenten van het bruto binnenlands product. Hierin worden onregelmatig stortingen gedaan. Dat zijn deels de opbrengsten van privatisering, deels inkomsten uit loterijen. Maar een verband tussen de stortingen en de verplichtingen die worden opgebouwd, ontbreekt.
Dat biedt natuurlijk ook kansen voor het private initiatief. In Peking had ik een gesprek met Ninnie Wang. Zij had zich na een korte carrière in het bedrijfsleven, voorgenomen om een bedrijf voor ouderenzorg op te zetten. Ze deed een opleiding aan de businessschool Insead, bestudeerde de Europese ervaringen en werkte vervolgens een businessmodel uit. In Europa had ze geleerd dat bejaardenhuizen rampzalig zijn. Ze zijn duur, en bovendien haal je mensen uit hun vertrouwde omgeving weg. Daarom wilde ze daycare en homecare opzetten. Daycare voor mensen met een beperkte behoefte, met name op sociaal gebied (het driegeneratiehuis loopt immers leeg) en homecare voor de mensen die meer zorg nodig hebben. De mensen moeten die zorg zelf betalen, want de Chinese overheid doet dat niet. Inmiddels heeft ze een aantal projecten lopen. Of dergelijke projecten de gehele vraag naar ouderenzorg kunnen opvangen, blijft voorlopig de vraag.
China heeft alom bewondering geoogst met de snelle stimulering van de economie met vier biljoen renminbi (1 euro = 10 renminbi), na de val van de Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers en de daaropvolgende instorting van de wereldhandel. Bovenop deze vier biljoen werd door lokale overheden en provincies een veelvoud hiervan bijgelegd. Hoe werd dat gefinancierd? Simpel: door te lenen van het lokale bankwezen, dat door de lokale partijbaronnen wordt gecontroleerd. Het onderpand voor deze leningen wordt gevormd door landbezit.
Er lijkt zich daarom een probleem op de huizenmarkt te ontwikkelen. Na een korte interruptie in 2009 zijn de huizenprijzen weer fors aan het stijgen. Een veeg teken is dat ’s avonds de lichten in veel appartementen uit zijn. Dat doet vermoeden dat die appartementen door vermogende Chinezen vooral als speculatieobject worden aangehouden. Maar er is reden om te twijfelen aan de kwaliteit van het onderpand, aangezien de lokale multiplier op het stimuleringspakket van de landelijke overheid werd veroorzaakt door de lokale partijstructuur. Het lokale kader heeft er voor zijn latere carrière belang bij om zo snel mogelijk zo veel mogelijk projecten te realiseren. Of het geleende geld ook goed wordt besteed, is de vraag.
Ondanks de leegstand zijn er tegelijkertijd grote zorgen over de ontwikkeling van de woonlasten. Kopen wordt voor het gewone gezin onbetaalbaar. Links en rechts worden voorstellen ontwikkeld om dat probleem op te lossen, zoals hypotheekrenteaftrek, premiekoop, sociale woningbouw en wat al niet meer. Het lijkt Nederland wel!
Een gerelateerd probleem doet zich voor op institutioneel gebied, met name bij de staatsbedrijven (‘State Owned Enterprises’). Deze hebben weinig prikkels om efficiënt te opereren. Winsten worden besteed aan hoge salarissen voor een kleine groep bestuurders, of aan zinloze investeringen. De verdenking bestaat dat een deel van de speculatieve investeringen in vastgoed op het conto van deze staatsbedrijven staat. Een markteconomie met een goed functionerende kapitaalmarkt, kent allerlei mechanismen om aan de vetzucht van de staatsbedrijven een einde te maken. Private equity is in dergelijke afslankcursussen gespecialiseerd. Een flink aandeel van vreemd vermogen in de kapitaalstructuur, is dan heel nuttig. Via de rentebetaling wordt alvast een aanzienlijk deel van de winst afgeroomd. Het management wordt gedwongen om in ieder geval de rente over de schuld te betalen.
Bescherming van de rechten van minderheidsaandeelhouders is een ander belangrijk ingrediënt. Concurrentie van, of overname door, buitenlandse ondernemingen zorgt ook voor meer focus. Tot voor kort werd in China wel geëxperimenteerd met liberalisatie van de kapitaalmarkt, maar de kredietcrisis heeft hieraan een einde gemaakt. Dat is begrijpelijk, maar daarmee is het probleem nog niet verdwenen.
Het Chinese stimuleringsbeleid heeft de wereldeconomie op sleeptouw genomen. Maar hierdoor is ook de macht van de staatsbedrijven versterkt. Hun aandeel in de economie groeit namelijk. Ze zijn vanzelfsprekend vatbaar voor de instructies van het partijapparaat en waren zo het ideale middel om de stimuleringsprojecten op gang te krijgen. Daardoor heeft het partijapparaat ook weer een grotere vinger in de pap gekregen bij het bankwezen, bijvoorbeeld bij de toewijzing van kredieten aan bedrijven.
Het is de vraag of die tendens eenvoudig valt terug te draaien. Niet alle investeringsprojecten zullen even renderend blijken. Daardoor rijst twijfel over het kunnen innen van de vorderingen die op de balansen van het bankwezen staan. Ondanks het overschot aan besparingen is er voor het midden- en kleinbedrijf nauwelijks een functionerende kapitaalmarkt. Bij de banken kunnen mkb-bedrijven moeilijk terecht, want die zijn vooral bezig om op basis van politieke besluiten, krediet naar de grote staatsbedrijven te sluizen. Dat verklaart ook de op zichzelf teleurstellende banengroei in de Chinese economie, aangezien het mkb ook in China een belangrijke banenmotor is.
Deze problemen lijken sterk op die van eerdere economische wonderkinderen, met name Japan in 1990 en Zuid-Korea in 1997. Ook zij werden gekenmerkt door zeer hoge besparingen die wegens een gesloten kapitaalrekening alleen in het binnenland kon worden belegd. De instituties op de kapitaalmarkt waren weinig gericht op een efficiënte aanwending van het geld. De hoge groei in deze landen was vooral te danken was aan de verhoging van de kapitaalintensiteit en minder aan productiviteitsgroei. Een groot deel van de excessieve besparingen, vond zijn weg naar het onroerend goed. Tokio was rond 1990 veruit de duurste stad ter wereld, net als de Japanse beurs dat was. Nadat de zeepbel was gebarsten, heeft Japan geen orde op zaken gesteld in zijn bankwezen. Daar heeft het tot op de dag van vandaag last van.
Dit lijkt allemaal sterk op de ontwikkelingen in China. Het zou ook op dezelfde manier kunnen aflopen. De Chinezen zijn zich van deze analogie ongetwijfeld bewust. Maar dat bewustzijn alleen lost het probleem niet op. De staatsbedrijven zijn diep verankerd in de machtsstructuur van de Communistische Partij. Voor die partij is het relatief nieuw om geconfronteerd te worden met interne machtsblokken, die over grote financiële hulpbronnen beschikken en daarmee op allerlei manieren steun kunnen genereren. Dat maakt het moeilijk om een politieke basis te vinden voor de noodzakelijke economische veranderingen.
Europa heeft een beperkte invloed op dergelijke ontwikkelingen. Maar dat wil niet zeggen dat wij helemaal niets hebben bij te dragen. Denkend over de Europese rol in China vanuit het Chinese belang, doen zich een paar mogelijkheden voor. Zoals een lange rij economen ons geleerd heeft, bevordert vrijhandel het bruto binnenlands product van beide handelspartners. Alleen deelbelangen binnen een land kunnen er door vrijhandel op achteruitgaan. Het Europese bedrijfsleven wordt naar eigen zeggen veelvuldig in de wielen gereden door lobbyactiviteiten van Chinese staatsbedrijven. In dit kader zou Europa China erop moeten wijzen dat dergelijk gedrag uiteindelijk ten nadele van de Chinese consument is.
Het Europese exportproduct par excellence is echter de rechtsstaat. Ook op dat punt kan China een steuntje in de rug goed gebruiken. Privaat- en
publiekrecht helpt partners om bindende contracten te sluiten. Ze beperken ook de mogelijkheden om naar willekeur (of beter: naar de behoefte van het staatsbedrijfsleven) concurrentie van buitenlandse ondernemingen aan banden te leggen. Dat geldt niet alleen binnen, maar ook tussen landen.
De afgelopen zestig jaar heeft Europa een indrukwekkende staat van dienst opgebouwd om een grote groep landen in een multinationaal rechtssysteem samen te laten werken. Juist op het punt van de rechtsstaat heeft Europa in de afgelopen vijfhonderd jaar een grote bijdrage geleverd aan de wereldontwikkeling. Nu China met zo veel kracht opnieuw het wereldtoneel betreedt, zou Europa moeten trachten die erfenis over te dragen. De vruchten hiervan zullen wellicht niet direct te plukken zijn, maar brengen op den duur grote voordelen.
Coen Teulings is directeur van het Centraal Planbureau (CPB)
kanttekeningen bij het chinese wonder
- Effect van vergrijzing platteland onbekend
- geen goed fonds voor financiering pensioenen
- zeepbel op huizenmarkt
+ europa kan kennis over rechtsstaat bieden
Mark W. Frazier, Socialist Insecurity: Pensions and the Politics of Uneven Development in China, CUP 2010 • OECD Economic Surveys: China 2010, OECD Publishing 2010 • Center for Strategic and International Studies, China’s Long March to Retirement Reform: How the Coming Age Wave Will Reshape China’s Economy and Society, 2009 • Ingrid Nielsen, Russel Smyth (ed.), Migration and Social Protection in China, World Scientific Publishing 2008 • Stuart Leckie, Pension Funds in China, ISI Publications 1999 • Old Age Security: Pension Reform in China (China 2020), World Bank Publications 1998
MEER WETEN