De Miljoenennota van dit jaar heeft veel weg van een feestbegroting. Om de koopkracht te verbeteren, heeft het kabinet ruim €3 mrd extra uitgetrokken om de lasten te verlagen. Er gaat fors meer geld naar een aanvullend woningmarktpakket, het pensioenakkoord, het ontwerp-Klimaatakkoord en aanvullende investeringen.

Het feitelijk overschot op de begroting daalt naar 0,3% van het bruto binnenlands product (bbp). In de augustuscijfers van het Centraal Planbureau (CPB) was nog een overschot van 0,5% van het bbp voorzien.

Het opvallendst is wel dat dit kabinet in deze begroting de zalmnorm buiten werking stelt. Sinds 1994 vormt de afspraak dat er een strikte scheiding is van inkomsten en uitgaven, het vaste ankerpunt van het begrotingsbeleid. Inkomstenmeevallers van de Rijksoverheid werden gebruikt voor het aflossen van de staatsschuld, niet voor extra uitgaven. Tegelijkertijd worden inkomstentegenvallers ook niet opgevangen door bezuinigingen. Dit zorgt ervoor dat het begrotingsbeleid neutraal is ten opzichte van de conjunctuur en dit creëert bestuurlijke stabiliteit. De toenmalige minister van Financiën Gerrit Zalm nam dan ook iedere gelegenheid te baat om te benadrukken hoe belangrijk deze regel was.

Belangrijk is ook de periode die voorafging aan 1994. In de jaren zeventig en tachtig waren er scherpe economische crises en sloegen de overheidsfinanciën uit het lood. In 1982 was het begrotingstekort 6% van het bbp. De kabinetten-Lubbers introduceerden om die reden de tijdpadbenadering voor de noodzakelijke vermindering van het begrotingstekort. Deze opzet slaagde en de overheidsfinanciën werden gesaneerd. Een belangrijk nadeel van deze aanpak was dat hij procyclisch uitpakte. Een tegenvallende economie maakt het moeilijker het doel te halen. Zo leidde deze aanpak begin jaren negentig, halverwege de kabinetsperiode, tot extra bezuinigen. Doordat de economie bleef haperen volgden zelfs meerdere keren per jaar steeds weer nieuwe bezuinigingen.

Vandaar dat in 1994 is gekozen om voor een hele kabinetsperiode de uitgavenkaders vast te stellen. Overigens zijn aan het begin van een regeerperiode nog steeds keuzes mogelijk. Na een periode van bezuinigen, besloot het kabinet-Rutte III te investeren, en ten opzichte van het middellange termijnpad de uitgaven te laten stijgen met €7,9 mrd en de lasten te laten dalen met €6,4 mrd. Volgens sommigen was dit noodzakelijk om de vele wensen van de vier coalitiepartijen te accommoderen. Hetzelfde regeerakkoord bindt dit kabinet ook aan de regels van het trendmatig begrotingsbeleid, oftewel de zalmnorm. De Raad van State stelt echter onomwonden vast dat dit kabinet thans zijn eigen begrotingsregels overtreedt. Vilein geeft zij aan dat de regering aangeeft bewust te kiezen voor verruiming in economisch goede tijden, een procyclische inbreuk op de in het regeerakkoord opgenomen regels over het begrotingsbeleid.

Daarmee soupeert dit kabinet ruimte op van toekomstige kabinetten, want veel aanpassingen van het kader lopen na deze regeerperiode door. Dat de overheid boven haar stand leeft, blijkt ook uit de ontwikkeling van het structurele tekort, het tekort geschoond voor conjuncturele en eenmalige ontwikkelingen. In de Macro Economische Verkenning (MEV) van het CPB komt dit volgend jaar uit op -0,4% van het bbp, nog net boven de door Europa toegestane ondergrens van -0,5% van bbp. Deze verslechtering betekent meer ombuigingen tijdens een volgende recessie.

Het negeren van de eigen begrotingsregels is ook om een andere reden te betreuren. Algemeen bekend is dat de begroting veel ondoelmatige uitgaven bevat. Dat geldt ook op de terreinen waar het kabinet nu extra de portemonnee trekt. In het kader van klimaatbeleid wordt stevig inzet op elektrisch rijden. Dit bespaart CO2, maar de subsidie voor iedere bespaarde ton CO2, €1.700, is onnodig hoog. Beter kan dit geld aan windenergie worden besteed, waar voor hetzelfde geld 60 keer meer CO2 wordt bespaard.

Handhaven van de zalmnorm dwingt dus het kabinet tot het inruilen van ondoelmatige voor doelmatige bestedingen. Dit is ook wat er in het verleden gebeurde. Meest illustratief was de Paarse periode (1994 - 2002) van hoogconjunctuur waarin minister Zalm slaagde in handhaven van de kaders en collega-ministers door heroverwegingen zelf naar middelen op zoek gingen. Tekenend is dan ook dat het nu zo stil is rond de operatie ‘Inzicht in Kwaliteit’, die volgens het regeerakkoord de doelmatigheid van het beleid gaat verbeteren. Minister Wopke Hoekstra doet er goed aan deze operatie nieuw leven in te blazen en de zalmnorm weer te herstellen.

Roel Beetsma is hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam en Raymond Gradus is hoogleraar economie aan de Vrije Universiteit Amsterdam.